El funcionamiento del cabildo dio comienzo en La Española a finales del siglo XV, y el primero erigido en el continente fue creado por Hernán Cortés el 15 de mayo de 1519. Se trata del cabildo de la Villa Rica de la Vera Cruz. A partir de ese momento, el cabildo indígena tendría un gran desarrollo.
Conforme adelantaba la conquista Cortés iba creando ayuntamientos que con el tiempo constituyeron la base de organización social de la Nueva España, asunto que fue de primer orden tras la toma de Tenochtitlan, cuando quedó planteada una cuestión de envergadura como era el gobierno de las comunidades de naturales, y que se plasmó en primer término en la constitución de los señoríos de Tlaxcala.
A partir de ese momento surgió el dilema sobre el derecho.
Para su aplicación, se estimó que fuesen agrupados en ayuntamientos, el origen de los cuales se remite a los concejos abiertos que durante la Edad Media se celebraban en España, en los que se discutían los problemas de la comunidad.
El municipio supuso el elemento civilizador que aseguraba la soberanía española y que era instaurado en toda congregación humana, fuese villa o ciudad, y que garantizaba la existencia de un gobierno local independiente para la resolución de las cuestiones más cercanas a sus habitantes. Sus alcaldes y regidores serían elegidos por los propios vecinos o por sorteo entre los mismos, siendo que sus funciones estaban debidamente delimitadas.

Dentro del gobierno municipal, el cabildo, máximo organismo de gobierno, era la institución más cercana, que además posibilitaba la participación de los vecinos en la toma de decisiones, y sería de aplicación en la Nueva España, teniendo como una de sus tareas fundamentales impartir justicia; una tarea que hasta el momento antes de la conquista no estaba desatendida, sino que recaía en los señores de la tierra.
Estaba compuesto por los regidores y los alcaldes ordinarios, quienes ejercían su mandato durante un año, si bien hubo casos donde los regidores lo fueron a perpetuidad, por nombramiento expreso de la Corona. Eran los encargados de defender los intereses de los vecinos ante el rey y otras autoridades. Los primeros eran los encargados de tomar las decisiones políticas y administrativas, mientras los alcaldes, estaban encargados de administrar justicia, siendo que tenían la facultad de crear leyes, tomar decisiones administrativas, cobrar impuestos y usar la fuerza pública.
Además de alcaldes y regidores, el Cabildo contaba con unos funcionarios encargados de misiones concretas; tales eran: el alférez real, el depositario general, el inspector de pesas y medidas, el recaudador de multas, el alguacil, el procurador general y el secretario.
El número de alcaldes y regidores variaba dependiendo del tamaño de la población, siendo lo normal que las ciudades importantes contaran con dos alcaldes ordinarios y doce regidores; las villas, dos alcaldes ordinarios y seis regidores, y en las rancherías uno y cuatro, teniendo en todo caso la responsabilidad de intervenir en todo acto que se celebrase en su jurisdicción, fuese de ámbito económico, religioso, militar o político.
Y en México, el oficio de alcalde se eligió de forma rotativa a partir de 1555 entre los indios resistentes en los barrios que ocupaban.
El cabildo, por otra parte, significó un importantísimo apoyo a la labor misionera y asumió el mantenimiento del culto como una obligación, merced a que tanto sus miembros como la población en general se vio identificada con la doctrina.
Las reuniones podían ser públicas o privadas, siendo que se celebraban cabildos abiertos cuando las circunstancias eran de interés perentorio y general.

Como es de suponer, existían diferencias con el cabildo de españoles, siendo que mientras en éste estaban representados los intereses familiares, en el cabildo indígena los cargos eran representación de los antiguos estados indígenas, siendo que, contrariamente a lo sucedido en el cabildo de españoles, el alcalde tenía mayor rango que el regidor.
Algunos caciques, como por ejemplo los de Tlaxcala, continuaron en las funciones que desarrollaban antes de la llegada de España, pero ahora investidos como jueces y gobernadores de la Corona.
Es a partir de 1530, cuando se producen los primeros nombramientos de cargos políticos entre los naturales. En julio de ese año fueron nombrados naturales como regidores y alguaciles tanto en los pueblos de indios como en las ciudades de españoles.
Sin embargo, la medida ya tenía al menos un precedente que para esa fecha contaba con cuatro años de existencia, ya que en 1526 los misioneros franciscanos la llevaron a cabo con los naturales otomís y tarascos en San Francisco Acámbaro.
Pero la aplicación de la medida no fue igual en todo el territorio de la Nueva España, encontrándose diferencias entre distintos lugares como, sólo a título de ejemplo, podemos señalar Chiapas o Yucatán.

En Chiapas, donde no existían señoríos hereditarios, era el consejo de ancianos el implicado en el gobierno, no se cumplía así la misma situación que en el centro del virreinato. Y en el señorío de Atitlan, en Guatemala, era un ayuntamiento de nobles el encargado del mismo.
Así, los consejos de ancianos pasaron a constituir el cabildo, siendo que ese tránsito no significó alteración alguna de las costumbres, dado que al no haber tenido gobiernos unipersonales ni hereditarios, el nuevo modelo cambiaba prácticamente sólo el nombre.
Podemos comprobar, así, que en su conjunto se respetaba la organización prehispánica, siendo que en el caso de los señoríos del centro de la Nueva España la autoridad coincidía con la figura del señor, mientras en otros lugares se adaptaba más al ejemplo de Chiapas.
Este ejemplo conocería mayor expansión en 1531, cuando la Corona se hacía cargo de una gran cantidad de pueblos que habían estado sometidos a la actuación de encomenderos corruptos, al tiempo que introducía la figura del corregidor, que como agente real, controlaba el buen orden de las instituciones, siendo decisivo en no pocas ocasiones su voto de calidad en las votaciones de los cabildos.
Es a partir de entonces cuando los pueblos no incluidos en los señoríos de Tlaxcala pudieron empezar a desarrollar su gobierno municipal, pudiendo hacer frente con éxito a abusos como el establecimiento de ganado ajeno en su demarcación, y haciendo cumplir tanto las leyes por ellos generadas como las impuestas por el gobierno virreinal.
Podemos hablar así que los cabildos ejercieron una actividad independiente dentro de las leyes de la Corona.

Teniendo presentes las salvedades que pueda ocasionar la diversidad de costumbres, intentaremos analizar la cuestión en su conjunto.
En 1538, la Corona ordenaba que a los mandatarios no se les designase como “señores naturales”, sino como “caciques”, que jurídicamente conservarían la estructura de gobierno preexistente, pero limitando tanto sus funciones como sus privilegios.
Estamos hablando que había una estructura jurídica previa a la conquista, pero la llegada de una cultura con estructuras más desarrolladas imponía que los caciques viesen limitadas sus funciones a las de carácter más administrativo, lo cual venía a mermar las responsabilidades de los señores de la tierra (tlatoques) que, antes de la conquista, también entendían de cuestiones judiciales y militares de su territorio así como el derecho privado y público, llegando sus funciones a regular aspectos como tributos, vasallaje o derecho de propiedad.
En 1539 el gobernador indio era elegido entre los tlahtoque titulares y algunos de sus pipiltin (caciques subordinados), con lo que los pueblos subordinados pasaban a formar parte del gobierno municipal, posibilitando al fin la permanencia de cargos prehispánicos como el tequitlato o reclutador del trabajo y tributo del macehual; el tlaoltequitl o guardia del maíz tributado; o el tianquiztopile o inspector del mercado.
Las funciones que finalmente seguirían conservando incluirían parte de la administración de justicia, cuando una Real Cédula de 9 de octubre de 1549 sentenciaba que era conveniente que los naturales eligiesen alcaldes ordinarios encargados de administrar justicia en los asuntos civiles, dándose lugar a la designación de jueces pedáneos, regidores, alguaciles, escribanos y demás ministros con ámbito de actuación en causas menores.
Esta medida comportó la participación entusiasta de la población, si bien la presión de los caciques significó una importante cortapisa, que pretendía mantener su preeminencia sobre los macehuales quienes, no obstante, supieron incardinarse en el cabildo y, con el tiempo, tomar posiciones principales en el mismo.

La acción de los macehuales, si fue creciente en el tiempo, fue también intensa desde el principio; así, un año después de la Real Cédula, el virrey Mendoza recomendaba a su sucesor Luis de Velasco que atendiese la regulación de los tributos que debían entregar a los aztecas, caciques, gobernadores y otros.
Estas recomendaciones del virrey saliente al entrante tendrían reflejo en las ordenanzas de 1553, donde el establecimiento del cabildo limitó las funciones del tlatoque y provocó el enfrentamiento del cabildo con las autoridades tradicionales.
Y en cuanto a los trabajadores que en régimen de servidumbre cultivaban las tierras patrimoniales de los señores, los terrazgueros, fueron convertidos en maceguales libres que pasarían a cultivar parcelas de tierra en propiedad en torno a las poblaciones creadas y conocidas como “repúblicas de indios”.
Estas disposiciones se encontraron con la oposición de la nobleza indígena, siendo que muchos caciques, que desempeñaban la función de gobernador, impedían el desarrollo de la institución.

Para solventar ese problema, la Audiencia delegó en 1583 la actuación de Diego García de Palacio con el objeto de regular el funcionamiento de los cabildos en la península del Yucatán, y a finales de siglo ya se había perfeccionado el programa de integración política de los naturales, que tras cuatro décadas de funcionamiento tenía su mejor expresión en el cabildo tlaxcalteca.
Los caciques tlaxcaltecas ocuparon regidurías perpetuas, con prerrogativas que les resultaban exclusivas, entre las que no era de menor tenor impedir el acceso de macehuales, incluso exigiendo pruebas de nobleza de sangre, a funciones que en otros municipios estaban desarrollando.
Pero esos manejos tuvieron fin cuando a finales del siglo XVI, y como consecuencia de las disputas que surgieron entre los descendientes de cacicazgos, fue impuesto el sistema electivo para el acceso a los oficios, momento en que una nueva clase política donde estaban incardinados los macehuales, ocupó los cargos de gobernadores, alcaldes y regidores.
Este hecho sería determinante de una nueva administración que inexorablemente limitaría las prerrogativas de los caciques, dando lugar a una transición que, en principio, mantenía tributos y servicios personales a favor de los caciques y abría el camino a una nueva aristocracia que empezaba a ser nutrida no tanto por la sangre, sino por el oficio desarrollado.

Por otra parte, en los pueblos de indios iban recalando nuevas poblaciones, blancas, negras, mestizas, mulatas…, que a la corta acabaron integrándose, siendo que en el siglo XVIII los grandes pueblos eran una clara muestra de mestizaje, permaneciendo el carácter indígena solo en pequeñas comunidades.
En el decurso del tiempo, con la implantación del modelo administrativo del cabildo, logró aquilatar las disputas que de tiempo inmemorial venían produciéndose y ocasionando enfrentamientos armados por aguas, demarcaciones y otros bienes comunales entre tribus vecinas.
El cabildo fue así una institución que, recogiendo la tradición local, dio lugar a la creación de cuerpos decisorios abiertos conformando una nueva organización con soberanía jurídica, jurisdicción territorial y bienes públicos que generaban ingresos con los que podía atender las necesidades generales de la población.
Significó un medio idóneo para lograr la cohesión social, abriendo la posibilidad de alcanzar puestos de responsabilidad a quienes en otras circunstancias lo tenían vetado.

Cesáreo Jarabo

BIBLIOGRAFÍA:
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Hermosillo, Francisco G. Indios en cabildo: historia de una historiografía sobre la Nueva España. En Internet https://www.estudioshistoricos.inah.gob.mx/revistaHistorias/wp-content/uploads/historias_26_025-64.pdf (estoy en pag. 45)
Quijano Velasco, Francisco. Los cabildos y la tradición municipal hispánica, México, Noticonquista, http://www.noticonquista.unam.mx/amoxtli/702/690. Visto el 05/02/2023